Le plan d’investissement pour l’Europe : des débuts prometteurs

Projet Rénovation thermique du bâti privé en France. Au titre du plan d’investissement pour l’Europe, la BEI a approuvé en mai 2015 un prêt de 400 millions d’euros pour financer un programme de rénovation thermique de 40 000 logements privés en France.
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Le troisième volet du triptyque concerne l’établissement d’un environnement propice à l’investissement aux niveaux nationaux et européen. Il est d’abord question ici de règlementations et de systèmes fiscaux incitatifs et pérennes, mais aussi du développement de sources de financement désintermédiées, c’est-à-dire non bancaires, promues par l’Union des marchés de capitaux(5). Enfin, l’approfondissement du marché unique, dans le champ de l’énergie et du digital notamment, peut grandement aider à susciter des projets d’investissement en supprimant un certain nombre d’obstacles.

Une volonté de moderniser le financement de l’économie européenne

La philosophie du plan d’investissement pour l’Europe consiste à mobiliser des investissements privés par le biais d’investissements publics risqués, eux-mêmes garantis par une utilisation plus stratégique de fonds communautaires. Cette dimension public-privé, encore assez mal comprise, illustre d’abord un souci de faire un meilleur usage des fonds européens : indépendamment des financements qu’ils libèrent, ces fonds invitent les États à faire mieux converger leurs politiques publiques avec celles de l’UE et assurent une complémentarité des ressources nationales et communautaires dans la réalisation de projets(6).
Le plan d’investissement innove aussi en ce qu’il repose sur des montages et des instruments financiers permettant un partage des risques entre investisseurs. Ces dispositifs améliorent la structuration des projets, permettent un meilleur usage des ressources budgétaires de l’Union et agissent comme catalyseur de l’investissement privé. Avec eux, l’effet de levier financier peut, dans certains cas, aller jusqu’à 30(7).

Projet 14 Primary Childrens care centres PPP. Au titre du plan d’investissement pour l’Europe, la BEI a approuvé en avril 2015 un prêt de 70 millions d’euros dans le cadre d’un partenariat public-privé (PPP) établissant 14 centres de soins pédiatriques en Irlande.
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Dans le cadre du plan d’investissement pour l’Europe, il est estimé en moyenne à 15, certains instruments autorisant plus de levier que d’autres.

Le deuxième aspect important du plan est la plateforme d’investissement évoquée plus haut. Placée au sein de la BEI, elle agit comme point d’entrée unique pour trois types d’utilisateurs : porteurs de projets, investisseurs, autorités publiques de gestion. Grâce à elle, la Banque offre des services d’assistance technique plus amples sur l’ensemble des étapes de structuration des projets et peut fournir des conseils quant aux meilleures sources et modalités de financement.

La Banque va ainsi dépasser la logique d’assistance ad hoc qui était la sienne jusqu’à présent, comme par exemple dans le cas du recours aux contrats de partenariat public-privé (PPP). Sa relation avec la Commission va en être modifiée – dans le sens d’une coopération globale sur l’assistance technique –, de même qu’avec les porteurs de projets publics(8) et avec les banques publiques nationales, qui se sont engagées à cofinancer des projets pour un total de 42 milliards d’euros(9).

Enfin, l’amélioration de l’environnement d’investissement est importante. Des règlementations nationales plus stables, pérennes et prévisibles peuvent utilement se conjuguer avec l’ambition déjà manifestée par la Commission d’établir un programme de travail resserré autour des grands enjeux, dont l’Union des marchés de capitaux, l’Union de l’énergie et l’Union digitale. De même, l’amélioration du cadre de la gouvernance économique est l’occasion pour les États de perfectionner leurs politiques économiques et d’inscrire résolument ces dernières dans le cadre des politiques communautaires.

Un plan en mesure de réussir et d’être complété

Malgré tout, le plan d’investissement pour l’Europe n’a pas été épargné par les critiques, nombreuses et nourries. Les uns, dans le milieu politique et parmi les économistes, ont d’abord avancé que son volume serait insuffisant, son effet de levier irréaliste et sa gouvernance trop complexe. Les autres, en particulier dans la communauté financière, ont pointé que, dans un contexte de taux bas, les investisseurs verraient peu d’intérêt, à la suite de la BEI, à financer des tranches moins risquées et donc moins rémunératrices. Enfin, certains observateurs attentifs à la situation des porteurs de projet, notamment publics, ainsi qu’au cadre économique dans lequel ils s’inscrivent ont mis en exergue la difficulté à « faire naître » 315 milliards d’euros d’investissements en seulement trois ans.

Or, ces critiques peuvent, à leur tour, être réfutées. Tout d’abord, elles visent dans les faits à entraver, par scepticisme à l’égard de toute action européenne, la réalisation d’une initiative financière novatrice comportant une forte dimension politique. Ensuite, en s’en tenant strictement à l’enveloppe prévue, elles empêchent de mettre en lumière le changement de paradigme qui est favorisé dans l’utilisation des ressources communautaires et dans les montages financiers prévus. En effet, la réussite du plan dépend en grande partie de l’élan de confiance manifesté par toutes les parties impliquées dans sa réalisation.

De toutes celles qui sont en jeu, la responsabilité des États est la plus déterminante. Ces derniers vont devoir inscrire résolument leurs politiques publiques dans le droit fil des politiques européennes, élaborer une réglementation plus favorable à l’investissement et éviter tout risque politique dans la réalisation des projets, mais aussi accepter de faire appel aux capacités d’assistance technique proposées par la BEI, recourir, pour les projets publics, à des sociétés de projets permettant la participation d’investisseurs privés et, enfin, ne pas entretenir une logique de « juste retour », c’est-à-dire ne pas se focaliser sur les projets nationaux.

Toutes ces dispositions sont confortées par les premiers résultats, déjà encourageants, du plan. En effet, la BEI a non seulement anticipé la mise en œuvre effective du FEIS en finançant les premiers projets dès le printemps 2015, mais elle a poursuivi sur sa lancée. À la fin décembre 2015, la Banque a approuvé 8,4 milliards d’euros d’opérations, qui soutiennent un investissement total de 27,2 milliards pour le volet « infrastructures ». Concernant le volet « PME », le FEI a investi, en décembre 2015, un total de 1,8 milliard assurant un effet de levier de 25 milliards. En France, ce sont 1,17 milliard qui ont été investis dans le volet « infrastructures » à la fin décembre 2015, permettant de lever 3,46 milliards, et 250 millions qui ont été investis dans le volet « PME », pour un levier de 3,13 milliards à la fin novembre !(10)

Graphique 1 : État d’avancement du plan d’investissement pour l’Europe (fin 2015)

Graphique 2 : État d’avancement du plan d’investissement en France (fin 2015)

Projet Galloper Offshore Wind. Au titre du plan d’investissement pour l’Europe, la BEI a approuvé en septembre 2015 un prêt de 601 millions d’euros pour financer un projet d’éoliennes en mer au large des côtes britanniques.
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Si l’on devait, donc, retenir un indicateur de performance, la Banque a donc déjà permis d’atteindre plus de 15 % de l’objectif total du plan en un peu plus d’un semestre ! Cette réusite corrobore les très bons résultats d’activité publiés par la BEI à la mi-janvier 2016 : en 2015, le groupe dans son ensemble a réalisé 84,5 milliards d’euros de prêts, un montant inégalé dans son histoire(11). Grâce à son intervention, une trentaine de projets très divers ont été approuvés : un PPP pour créer un réseau de 14 centres pédiatriques en Irlande, un prêt pour la transition énergétique du bâti privé en France, le financement d’un projet de recherche et développement pour des systèmes électriques avancés et des énergies renouvelables en Andalousie, la mise en place d’un réseau de très haut débit dans le Nord-Pas-de-Calais, ou encore le financement d’un champ d’éoliennes au large des côtes britanniques. Le nombre de projets que l’institution devrait considérer dans les mois à venir semble, par ailleurs, augurer de nombreuses réalisations.

Il convient néanmoins de rappeler que la distribution actuelle des projets d’investissements approuvés par la BEI ne présage en rien la distribution qui sera réalisée in fine car aucun « quota » d’investissement par pays membre n’a été fixé au préalable. De même, si les banques publiques nationales des grands pays se sont le plus engagées à co-investir, ceci ne signifie pas que ces pays auront exactement le même montant de prêts de la BEI dans le cadre de ces opérations. Ainsi une logique de « juste retour » et d’égoïsmes nationaux a-t-elle été heureusement évitée dans l’élaboration du plan(12).

Projet IF TRI Nord-Pas-de-Calais. Au titre du plan d’investissement pour l’Europe, la BEI a approuvé en septembre 2015 un prêt de 20 millions d’euros pour financer un projet de liaison Internet à très haut débit dans une « zone blanche » du Nord-Pas-de-Calais.
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Au vu des chiffres ci-dessus, il semble donc tout à fait raisonnable d’appréhender le plan d’investissement pour l’Europe sous un angle résolument positif. D’autant que des dispositifs complémentaires visant à en augmenter les effets ou à en modifier les priorités sont déjà envisagés. Plusieurs modèles sont déjà en débat :

• Faire entrer au capital du FEIS les banques publiques des plus grands États : cette proposition, émise par l’ancien président de la BEI, Philippe Maystadt, aurait l’avantage d’accroître la coopération entre les banques publiques et la BEI(13)
• Lancer un « plan Juncker 2 », sur le modèle du fonds Marguerite ou des fonds ELTIF(14) prévus par la réglementation européenne. Cette hypothèse pourrait aussi susciter l’intérêt des banques publiques ;
• Lancer un « plan Juncker bis », dont la dotation serait augmentée par les contributions des États et/ou des banques publiques nationales ;
• Lancer un « plan Juncker + », mieux doté, auquel serait associé un spectre d’investissement plus large et plus explicite, bénéficiant aux start-up ;
• Lancer un « plan Juncker hors UE », mieux doté afin d’augmenter la capacité européenne d’investissement au sud de la Méditerranée.

Le « plan Juncker » est une première réponse, dans un cadre communautaire innovant, à un enjeu intéressant l’ensemble des États membres, des institutions et des citoyens. Opérationnel depuis seulement un semestre, il a déjà porté ses premiers fruits, notamment en France, et de nombreux autres projets sont envisagés pour les mois à venir. Pour peu que l’ensemble des parties prenantes en comprenne les mécanismes et la portée et l’entoure d’un climat de confiance propice à sa pleine réalisation, il devrait rapidement s’enrichir d’autres innovations tout aussi prometteuses. Il est d’ores et déjà utile d’y réfléchir.

Notes
(1) De nombreux éléments d’analyse de cet article sont issus de trois notes rédigées par l’auteur et publiées par la Fondation Robert Schuman. Pour plus de détails, le lecteur peut utilement s’y reporter : Olivier Marty, « Pour une relance de l’investissement en Europe », Questions d’Europe, n° 325, septembre 2014 ; Oliver Marty, « Le plan Juncker, vecteur d’une ambition européenne renouvelée ? », Questions d’Europe, n° 347, mars 2015  ; Olivier Marty, « Le plan Juncker : une chance concrète pour l’Europe », Questions d’Europe, n° 362, juin 2015.
(2) Sur la situation de l’investissement en Europe, voir notamment Natacha Valla et alii, « A New Architecture for Public Investment in Europe »,(PDF, 709 Ko), CEPII Policy Brief, n° 4, juillet 2014 et O. Marty, Op. Cit., septembre 2014.
(3) Les 16 milliards d’euros de fonds européens sont en fait répartis en deux enveloppes de 8 milliards chacune, ayant vocation à être « consommées » en garantie l’une après l’autre. Les fonds de la première, déjà affectée, proviennent essentiellement du Mécanisme européen pour l’interconnexion (MIE, 2,8 milliards) et du programme Horizon 2020 (2,2 milliards). En outre, 3 milliards proviendront de marges non utilisées.
(4) Grâce au FEIS, qui garantira les premières pertes des projets, la BEI passerait de 4 ou 5 milliards d’euros annuels d’investissements risqués (sur un total d’environ 70 milliards, hors FEIS) à 20 milliards. Voir l’interview d’Ambroise Fayolle, vice-président de la BEI, L’Agefi Hebdo, 5 novembre 2015.
(5) L’Union des marchés de capitaux, qui a fait l’objet d’un plan d’action de la Commission en septembre 2015, est donc une composante essentielle du plan Juncker. Les deux initiatives doivent nettement s’articuler.
(6) À titre d’exemple, la loi française de transition énergétique, adoptée en juillet 2015, s’inscrit nettement dans les priorités du programme communautaire Horizon 2020. Voir O. Marty, Op. Cit., mars et juin 2015.
(7) Le succès de ces instruments et l’expertise avec laquelle la BEI les gère depuis une dizaine d’années expliquent leur promotion accrue tant par la Banque que par la Commission.
(8) Il est donc essentiel que les États acceptent de faire usage de cette assistance technique proposée par la Banque et la Commission. Voir le site de la plateforme.
(9) Sur ces 42 milliards d’euros, 32 proviendront des banques française, italienne, allemande et polonaise (à hauteur de 8 milliards chacune). Par ailleurs, la plateforme peut orienter les porteurs de projets vers l’assistance technique des banques publiques nationales. Les co-financements, comme les retours d’expérience, entre l’ensemble des investisseurs sont encouragés. Les banques publiques d’investissement ayant contribué au FEIS sont celles de France, d’Allemagne, de Pologne, du Royaume-Uni, d’Italie, d’Espagne, du Luxembourg, de Slovaquie et de Bulgarie.
(10) Présentations du plan Juncker à l’entreprise Arcadis, 30 octobre et 30 novembre 2015, BEI.
(11) Voir le communiqué de presse de la BEI publié sur son site, ou le discours de son président, Werner Hoyer.
(12) Une telle logique aurait pu réapparaître si les États membres avaient contribué de façon inégale à la dotation du FEIS, ce qu’aucun n’a fait à ce jour.
(13) Philippe Maystadt, « Relancer l’investissement », Questions d’Europe, n° 337, Fondation Robert Schuman, décembre 2014.
(14) Le fonds Marguerite est un fonds d’infrastructures pan-européen actif dans le secteur de l’énergie, du changement climatique et des infrastructures. Il a été créé par six banques publiques nationales (de France, d’Allemagne, de Pologne, d’Italie et la BEI) à la fin de 2009. Il dispose aujourd’hui d’une manne de 710 millions d’euros. Les fonds européens d’investissement de long terme (ELTIF) apportent des financements de longue durée à divers projets d’infrastructure, à des sociétés non cotées ou à des petites et moyennes entreprises (PME) cotées, qui émettent des instruments de capitaux propres ou de dette pour lesquels il n’y a pas d’acheteur aisément identifiable. En finançant de tels projets, les ELTIF contribuent au financement de l’économie réelle et à la réalisation des politiques de l’Union.

* Maître de conférences en institutions et économie européennes à SciencesPo Paris et à l’ESSEC, dirige une entreprise de conseil à des PME et à des groupes bancaires.

Pour citer cet article, Olivier Marty, « Le plan d’investissement pour l’Europe : des débuts prometteurs », P@ges Europe, 20 janvier 2016 – La Documentation française © DILA