Extrait
L’UE face à l’adversité
L’ouverture de la mandature 2019-2024 a été heurtée par l’épisode des nominations aux plus hauts postes européens et le « faux départ » de la nouvelle Commission européenne présidée par Mme Ursula von der Leyen. Ce contexte laisse planer un doute sur la capacité des institutions de l’Union à dépasser leurs désaccords récents sur plusieurs dossiers et à s’accorder sur une action commune plus ambitieuse. Toutefois, certains sujets ont bien des chances d’avancer dans les mois et années qui viennent…
Introduction
Une nouvelle présidente élue avec une faible majorité[1], trois Commissaires-désignés rejetés, un contentieux juridique précoce avec le Royaume-Uni pour non-désignation d’un Commissaire : la nouvelle Commission européenne dirigée par Mme Ursula von der Leyen semble accumuler de nombreux faux pas avant même d’entrer en fonction, tandis que l’entente des États demeure manifestement fragile et que le Parlement européen parait décontenancé par la diversité inédite de sa nouvelle représentation. Suivant une analyse pessimiste, cette conjoncture semble faire planer une lourde incertitude sur la capacité des institutions européennes à se coordonner au cours des cinq prochaines années alors même que l’Europe ne peut plus s’exonérer d’un contexte géopolitique contraignant qui l’oblige. Doit-on pour autant imaginer que la mandature 2019-2024 qui s’ouvre sera dysfonctionnelle, incapable d’acter des avancées sur des enjeux-clés ou de s’accorder sur une réforme plus profonde de l’action européenne ?
L’UE est sortie renforcée de la « polycrise »
Il n’est pas inutile, avant de répondre à cette question, de prendre du recul sur le chemin parcouru par l’Union européenne au cours des dix dernières années. Depuis 2008, l’organisation a en effet traversé, selon le mot du Président Juncker, une « polycrise » particulièrement difficile. La crise financière s’est transformée en crise économique, puis logiquement en crise sociale et politique dans de très nombreux pays. S’y sont ajoutées la crise du voisinage, avec les printemps arabes et les guerres en Syrie (depuis 2011) et en Ukraine (depuis 2014), puis la crise des réfugiés, qui fut particulièrement aigue au cours de l’année 2015. Ce contexte a logiquement mis à mal l’entente des États, décontenancés tant par les évènements que par les convulsions nationales auxquels ils faisaient face, et exposé l’Union européenne à une contestation populaire recrudescente. Sans nier ses acquis et son utilité, les citoyens ont à nouveau mis en cause les priorités et les dysfonctionnements d’une organisation dont l’action parait lointaine et complexe. Ce regain europhobe et eurosceptique a connu son paroxysme avec la crise du Brexit qui, en dépit des spécificités du rapport britannique à l’Union européenne, ne pouvait exonérer cette dernière d’une remise en cause.
Brexit et Union des marchés de capitaux
Le Brexit constitue une « crise existentielle » pour l’Union européenne. Pour la première fois, un État membre a décidé, le 29 mars 2017, d’user de la possibilité, régie à l’article 50 du Traité sur l’Union européenne (TUE), de se retirer de l’organisation. Ce choix conduit l’Union européenne à un exercice d’introspection sur son fonctionnement, ses priorités, et sa finalité politique. L’enjeu transversal est pour elle de gagner en efficacité, de retisser un lien de confiance avec les populations et, logiquement, d’orienter plus nettement son action vers les domaines politiques (défense, sécurité, approfondissement de la zone euro, fiscalité, social) que le Royaume Uni contestait. Si cette inflexion réussit, l’Union européenne aura, pour paraphraser Pascal Lamy, ancien Commissaire européen, « perdu du poids mais gagné du muscle ».
L’effet que pourrait avoir le Brexit sur le processus d’intégration des marchés financiers européens recherché dans le cadre de l’Union des marchés de capitaux (UMC), est ambigu : d’un côté, le retrait britannique augure de l’essoufflement de cette dynamique, qui servait ses intérêts ; de l’autre, les faibles avancées observées sur ces dossiers au cours de la mandature 2014-2019 reflètent bien les désaccords des États membres, qui cherchent manifestement à protéger leurs propres infrastructures de marché et les activités qui leur sont associées. Ainsi, le Brexit sonne comme « l’heure de vérité » pour l’UE à 27 en ce qui concerne l’Union des marchés de capitaux.
Dans le même temps, l’enjeu d’un rapatriement sur les places continentales des transactions financières qui ne pourraient plus être effectuées à Londres en raison de la perte de son accès au marché unique représente toujours un défi : si beaucoup de transferts ont été effectués ou anticipés par les opérateurs, notamment au bénéfice de Paris, des mesures ayant pour effet de maintenir le « status quo » ont également été prévues par l’UE. Il en est ainsi de la compensation des produits dérivés libellés en euros, qui pourra continuer d’être assurée (et supervisée par l’ESMA) à Londres dans le cas d’un accord ou dans celui, plus hypothétique, d’un « no deal ».
L’Europe a néanmoins su assez bien réagir à ces évènements inédits, particulièrement au cours de la mandature qui vient de s’achever. Alors que le Conseil européen se concentrait sur la gestion de crises[2], Jean-Claude Juncker, à la tête de la Commission, prenait la mesure de la gravité du moment. A son initiative, les atouts européens furent rappelés, les responsabilités des États et de l’Union distinguées, et les priorités de l’action européenne recentrées autour des « grands enjeux »[3]. Cette impulsion a aidé les États à s’accorder, au Conseil européen de Bratislava de septembre 2016, sur une Europe plutôt « régalienne », « qui protège, donne les moyens d’agir, et défend ». Sans nier ses échecs ou ses demi-succès (gestion déficiente des migrations, erreurs de politique macroéconomique, survenance du Brexit…), le bilan de la période 2014-2019 est très honorable : le plan d’investissement pour l’Europe a renforcé les économies, l’Union bancaire a stabilisé le secteur financier, la lutte contre l’évasion et l’optimisation fiscales a ouvert la voie à une Europe plus juste[4] tandis que des progrès inédits en matière de défense venaient en soutien d’une Europe plus forte dans le monde.
[1] Mme von der Leyen n’a en effet été élue qu’avec 9 voix de majorité (385 voix sur 751), quand son prédécesseur, Jean-Claude Juncker, en obtenait 422. Son élection a, par ailleurs, été permise par l’apport de voix eurosceptiques issues des mouvements PiS de Pologne, « Cinq étoiles » italien, et « Fidesz » hongrois. L’implication personnelle de M. Juncker auprès des groupes socialistes et libéraux, aurait aussi, selon les déclarations de ce dernier à Agence Europe, été déterminante.
[2] Cette dynamique traduit l’affaiblissement du Conseil européen censé, selon l’esprit des Traités, fournir des impulsions stratégiques aux institutions… Ce contexte explique sans doute la nature « politique » de la Commission Juncker.
[3] Cette « clarification » de l’action européenne, traduite dans la formule de M. Juncker « Europe has to be big on big things and small on small things », découlait elle-même de la campagne électorale pan-européenne de 2014 de l’ancien chef de gouvernement luxembourgeois. Pour une analyse à mi-mandat de la Commission Juncker, voir une tribune de l’auteur : « Europe : le bon bilan de la Commission Juncker », Les Échos, 14 septembre 2017.
[4] Voir sur le bilan de la Commission Juncker en matière de fiscalité, et sur l’enjeu d’un passage à la majorité qualifiée en ce domaine, une note de l’auteur, « Fiscalité : l’unanimité à dépasser », Institut Jacques Delors, 25 février 2019.
